民银证券《监察法》首次修订的三大要点解读

《监察法》自2018年3月20日施行以来，经首次修订，修正案已获通过，将于2025年6月1日起生效。本次《监察法》的修订，涉及监察强制措施的增设、留置期限的延长、被调查人及相关主体权利义务的调整等诸多方面，值得研究学习。

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一、监察强制措施种类的增设在《监察法》修订之前，监察机关对被调查人有权采取的限制人身自由措施的种类仅包括留置。本次《监察法》修订则在留置的基础上，增设了强制到案、责令候查和管护措施。其中，强制到案是指监察机关在经过审批后可以强制涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的被调查人到案接受调查的措施，类似于《刑事诉讼法》中规定的传唤、拘传，其持续时间最长不得超过24小时。责令候查是指对符合法定条件的被调查人权利作出一定限制（主要是离开所居住市县需经批准；地址、工作单位和联系方式发生变动及时报告）且随传随到的一种非羁押措施，类似于《刑事诉讼法》中规定的取保候审，其时限最长不得超过12个月。而管护则是指对特定人员（自动投案、主动交代问题）经审批后采取的短期临时羁押措施，在某种程度上类似于《刑事诉讼法》中规定的拘留，其时限最长不得超过10日。在上述新增的监察强制措施中，管护措施与刑事诉讼中的拘留措施，仅在短期临时羁押层面上具有相似性，但二者同时存在较大不同。具体而言，刑事诉讼中拘留措施的适用对象则几乎覆盖所有类型的犯罪嫌疑人，而根据修订后《监察法》规定，管护的适用对象一般限于自动投案或者主动交代重大问题且存在一定安全风险的被调查人，范围相对较小。此外，在刑事诉讼实践中，拘留往往作为逮捕的前置措施，但从修订后的《监察法》规定及操作必要性来看，对被调查人的留置并不需要以管护为前提。责令候查措施的增设对职务犯罪案件监察实践可能产生的影响是，一方面，对于犯罪数额较小、犯罪情节较轻，尤其是其中具有自动投案情节的被调查人，可能会减少留置措施的适用，而以责令候查为替代性监管方式。可以想见的是，留置措施的审批标准将会适当提高，以为其他措施的适用留下必要空间。另一方面，对于不需要留置或者解除留置措施的被调查人，将会被决定责令候查，以改变此前实践中未被留置人员完全不受强制措施监管的状态。二、部分职务犯罪案件中留置期限的延长《监察法》修订之前，监察机关对被调查人留置的期限为3个月，特殊情况下可以延长至6个月。但客观而言，部分案件的取证工作，在上述期限内无法完成，因此实践中出现，监察机关在留置期限届满后，将案件先行移送审查起诉，并协调检察机关通过退回补充调查，变相延长调查期限；甚至还会出现，监察机关在留置期限届满后，不将案件移送审查起诉，而协调公安机关通过对被调查人指定居所监视居住，变相延长留置期限，该种操作方式在合法性上明显存在疑问。基于实践中部分重大案件调查取证工作的需要，修订后的《监察法》对部分案件中的留置期限作出了延长规定。具体为：其一，对可能判处十年有期徒刑以上刑罚的被调查人（最为常见的贪污、受贿案件，数额达到300万元以上的；个人行贿且无法定从重情形，数额达到500万元以上的），经国家监委批准或决定，留置期限可延长至8个月；其二，国家监委和省级监委调查的案件，发现另有重大职务犯罪事实（包括不同罪名的新的事实、同一罪名但足以影响量刑档次的新的事实）时，经国家监委批准或决定，留置期限可重新起算一次。可能存在争议的问题是，重新起算留置期限的情形下，最长留置时间是14个月，还是16个月？产生分歧的原因是：修订后的《监察法》第48条第3款规定，国家监委和省监委在发现被调查人另有重大职务犯罪事实时，应“依照第一款的规定重新计算留置时间”，而“第一款的规定”中仅包括6个月（3+3）的留置期限，在此基础上延长2个月至8个月的情形则规定在本条第2款中。因此，重新计算留置时间时，是仅能重新计算6个月（相应导致最长留置期限为14个月），还是可以重新计算8个月（相应导致最长留置期限为16个月），可能会存在不同意见。对此，有待于修订后的《监察法实施条例》或者其他规范性文件予以进一步明确。三、被调查人及相关主体权利的保障修订后的《监察法》第5条对监察工作新增了“尊重和保障人权”、“保障监察对象及相关人员的合法权益”这一总则性规定。在分则中主要体现为：一是修订后的《监察法》第43条第3款规定了在调查工作中对企业产权和自主经营权、对企业经营者的合法人身权与财产权的保护；二是修订后的《监察法》第50条第2款明确规定了被管护人员、被留置人员及其近亲属有权申请变更监察强制措施（申请解除羁押性监察强制措施或者变更为责令候查）。对此需要说明的是，上述对于企业和企业经营者权利的保障，主要是落实当下促进民营经济的宏观政策，但“徒法不足以自行”，修订后的《监察法》仅是宣示性提出对企业和企业经营者的合法权予以保护，但在监察机关具有明显强势地位、制约监督严重缺失的情况下，具体如何保护、对遭受违规侵害的企业和企业经营者如何及时有效救济，尚待明确。修订后的《监察法》第50条第2款明确了被羁押的被调查人及其近亲属有权申请变更监察强制措施，虽系原则性规定（因被调查人在管护和留置期间无法接受律师的法律帮助，被调查人家属则无法了解案件具体情况，其申请内容针对性较低），但仍不失为一项重大进步。一方面，对于作为监察对象的公职人员及相关主体（可能存在行贿犯罪、共同犯罪风险的人员）应当知悉自己一旦被管护、留置所享有的法定权利，同时上述人员的近亲属在向监察机关申请对被管护、留置的被调查人变更强制措施时，可在律师等专业人员的指导、协助下，重点从被调查人犯罪数额较低、犯罪情节较轻、涉案赃款赃物已全部退缴或者愿意配合办案机关追缴、被调查人具有自动投案情节并积极配合办案机关工作、申请人承诺严格监督被调查人在责令候查期间遵守规定、被调查人身体患有严重疾病等角度，阐述申请理由。除上述内容之外，本次《监察法》修订还涉及监察派驻、留置看护勤务、反腐败国际合作及特约监察员和监察人员违规违法下的禁闭措施等，该等内容对实践中被调查人的权利义务的影响相对较小。关于正文所述及的监察强制措施种类的增设、部分职务犯罪案件中留置期限的延长、被调查人及相关主体权利的保障，对职务犯罪案件当事人及相关主体具有直接重大影响，有必要予以关注了解。

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